Отзыв на проект Федерального закона №369814-8

18+

ОТЗЫВ
на проект
Федерального закона

№369814-8

Комитет Государственной Думы по охране здоровья

Комитет Государственной Думы по государственному строительству и законодательству

Отзыв на проект Федерального закона No 369814-8

«О внесении изменений в Федеральный закон "Об актах гражданского состояния" и Федеральный закон "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации"»

Введение

30 мая 2023 года группа депутатов внесла на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации проект Федерального закона No 369814-8 «О внесении изменений в Федеральный закон "Об актах гражданского состояния" и Федеральный закон "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации"» (далее — проект закона, законопроект). 14 июня 2023 года Государственная Дума приняла проект закона в первом чтении.

Проект закона No 369814-8 предусматривает признание утратившими силу положений абзаца четвертого статьи 70 ФЗ "Об актах гражданского состояния"¹, регулирующего возможность внесения исправления или изменения в запись акта гражданского состояния в случае представления документа об изменении пола, выданного медицинской организацией по форме и в порядке, установленным Министерством здравоохранения РФ. Кроме того, авторы законопроекта предлагают дополнить ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации"² статьей 45.1, запрещающей осуществление медицинских вмешательств, «направленных на смену пола человека, в том числе формирование у человека первичных и (или) вторичных половых признаков другого пола».

Мы, эксперты в области прав человека и помогающие специалисты, считаем, что принятие данного закона нарушит национальные юридические нормы и международно-правовые обязательства Российской Федерации, не имеет необходимости и принесёт существенный вред людям с диагнозом «транссексуализм».

Положения законопроекта противоречат Конституции, федеральным законам и международно-правовым обязательствам Российской Федерации.

1. Право на охрану здоровья и медицинскую помощь

Российская Федерация рассматривает «транссексуализм» как медицинский диагноз (F.64.0), руководствуясь положениями Международной классификации болезней 10-го пересмотра.³ Наиболее эффективной стратегией лечения пациентов с диагнозом «транссексуализм» является комплекс социальных, психологических и юридических мероприятий, направленных на приведение жизни человека в соответствие с предпочитаемым полом. Эта продолжительная, строго контролируемая, многоступенчатая процедура может включать медицинские вмешательства по изменению половых признаков и изменение содержания графы «пол» в документах пациента. В России эта процедура включает не только длительное наблюдение у врача-психиатра, но также комплексную оценку медицинской комиссии и получение специального документа в соответствии с приказом Министерства здравоохранения.⁴ Эти процедуры являются единственным научно-доказанным эффективным способом лечения диагноза «транссексуализм».

Статья 41 Конституции РФ устанавливает право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь. Разъясняя это право, Конституционный Суд РФ указал, что здоровье человека — высшее неотчуждаемое благо, без которого утрачивают свое значение многие другие блага и ценности, а государство обязано осуществлять комплекс мер по сохранению и укреплению здоровья населения.⁵ Этому праву корреспондирует обязанность и ответственность России как правового и социального государства за сохранение и укрепление здоровья людей, а также содержание правового регулирования отношений, связанных с реализацией гражданами указанного конституционного права.⁶

Развивая данные положения, ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" закрепляет право на «медицинскую помощь в гарантированном объеме, оказываемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, а также на получение платных медицинских услуг и иных услуг, в том числе в соответствии с договором добровольного медицинского страхования».⁷ Статья 34 указанного закона предполагает доступ к профилактике, диагностике и лечению заболеваний и состояний, которым подвержены пациенты, включая пациентов с диагнозом «транссексуализм».

Охрана здоровья граждан обеспечивается в соответствии с принципами соблюдения прав граждан в сфере охраны здоровья, приоритета интересов пациента при оказании медицинской помощи и недопустимости отказа в оказании медицинской помощи.⁸ Более того, закон "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" указывает, что психиатрическая помощь лицам, страдающим психическими расстройствами, гарантируется государством и осуществляется на основе принципов законности, гуманности и соблюдения прав человека и гражданина.⁹

ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" прямо устанавливает недопустимость отказа в оказании медицинской помощи.¹⁰ Более того, медицинские работники несут уголовную ответственность за нарушение данной статьи.¹¹ Конституционный Суд РФ указал, что односторонний отказ в медицинской помощи не согласуется с существом медицинской профессиональной деятельности, врачебным долгом, морально-этическими и юридическими нормами, определяющими обязанности врача во взаимоотношениях с больными и права пациентов.¹²

Рассматриваемый законопроект запрещает единственный признанный официальной наукой способ оказания медицинской помощи людям с диагнозом «транссексуализм» (F.64.0) и фактически обязывает медицинские учреждения и медицинских работников в одностороннем порядке отказывать в предоставлении лечения пациенту.

Поэтому принятие законопроекта создаст правовую коллизию между конституционно- правовыми нормами, а также приведёт к нарушению конституционных прав человека на охрану здоровья и медицинскую помощь.

2. Право на равный доступ к медицинской помощи

Конституция РФ обязывает государство гарантировать равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.¹³ Конституционный Суд РФ не раз указывал, что «другие обстоятельства» включают состояние здоровья, рассматривая незаконные ограничения прав людей с инвалидностью, психическими заболеваниями, ВИЧ-инфекцией и др.¹⁴ ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» обязывает государство гарантировать гражданам защиту от любых форм дискриминации, обусловленной наличием у них каких-либо заболеваний.¹⁵

Более того, в случае, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные настоящим Федеральным законом правила в сфере
охраны здоровья, применяются правила международного договора.¹⁶
Указанные правоотношения в международном праве понимаются через призму права каждого человека на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья. Это право закреплено, например, в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах¹⁷ и Уставе Всемирной организации здравоохранения¹⁸, ратифицированных Российской Федерацией.

Нормативное содержание права на здоровье было определено Комитетом ООН по экономическим, социальным и культурным правам в Замечаниях общего порядка № 14.

В частности, Комитет указал:
Право на здоровье не следует понимать как право быть здоровым. Право на здоровье включает как свободы, так и смежные права. К свободам относятся право на контроль за своим здоровьем и телом, включая половую и репродуктивную свободу, и право быть свободным от всякого вмешательства, например, право быть свободным от пыток и не подвергаться без свободного согласия медицинским или научным опытам. С другой стороны, к производным правам относится право на систему здравоохранения, обеспечивающую людям равные возможности в стремлении к наивысшему достижимому уровню здоровья.¹⁹

Комитет пояснил, что право на наивысший достижимый уровень здоровья содержит следующие элементы: наличие, приемлемость, качество и доступность медицинских услуг, включая равный доступ. Комитет поясняет, что «учреждения, товары и услуги здравоохранения должны быть де-юре и де-факто доступны для всех, особенно для наиболее уязвимых или социально отчужденных слоев населения, без дискриминации по какому-либо из запрещенных признаков».²⁰

Комитет также разъясняет обязательства государств в связи с этим правом:

В частности, государства несут обязанность уважать право на здоровье, в частности воздерживаясь от принятия мер, закрывающих или ограничивающих равный доступ всем [...] к профилактическим, лечебным и паллиативным услугам здравоохранения, воздерживаясь от возведения дискриминационной практики в ранг государственной политики, а также от дискриминационного отношения к здоровью женщин и их потребностям в этой области.

Обязательство защищать предполагает, в частности, ответственность государств за принятие законодательства или других мер, обеспечивающих равный доступ к услугам здравоохранения [...]²¹

Развивая эти положения, Специальный докладчик ООН по вопросу о праве каждого человека на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья пояснил:

Недискриминация и равный доступ к услугам здравоохранения относятся к числу наиболее важных элементов права на здоровье. Соответственно, международное право в области прав человека запрещает любую дискриминацию в доступе к медицинской помощи и основополагающим предпосылкам здоровья по признакам, запрещенным на международном уровне, включая признак состояния здоровья, цель или действие которой состоит в ущемлении равного пользования правом на здоровье.²²

Рассматриваемый законопроект устанавливает запрет на получение медицинской помощи людям с диагнозом «транссексуализм» (F.64.0). При этом право на получение медицинской помощи сохраняется за пациентами с другими диагнозами. Принятие законопроекта приведёт к разнице в осуществлении права на доступ к медицинской помощи между гражданами с диагнозом «транссексуализм» и гражданами с другими диагнозами. Такая разница не имеет разумного обоснования и является запрещённой дискриминацией.

3. Неприкосновенность частной жизни, личная и медицинская тайна

Статья 23 Конституции РФ провозглашает, что каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени. Право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну означает предоставленную человеку и гарантированную государством возможность контролировать информацию о самом себе, препятствовать разглашению сведений личного, интимного характера; в понятие «частная жизнь» включается та область жизнедеятельности человека, которая относится к отдельному лицу, касается только его и не подлежит контролю со стороны общества и государства, если носит не противоправный характер.²³

Это право также закреплено в статье 17 Международного пакта о гражданских и политических правах.²⁴ Право на уважение личной жизни включает идентичность человека,²⁵ а государства обязаны обеспечивать правовую основу, запрещающую вмешательства в уважение частной жизни со стороны физических или юридических лиц.²⁶

В Российской Федерации пол регистрируется при рождении на основании внешних половых признаков, обычно, гениталий. Поскольку взрослые люди с диагнозом «транссексуализм» проводят комплекс вспомогательных мероприятий, которые могут включать медицинские вмешательства по коррекции половых признаков, критически важным является наличие возможности изменить содержание графы «пол» в документах, чтобы привести их в соответствие с изменениями в половых признаках. Такая возможность предусмотрена текущим законодательством Российской Федерации.

В противном случае, когда документы, удостоверяющие личность, у взрослого человека не соответствуют его половым признакам, это приводит к раскрытию сведений частной жизни и медицинской тайны (как о проведённых медицинских вмешательствах, так и о генетических, генитальных и иных компонентах пола) неограниченному числу лиц, имеющих доступ к документам лица (например, сотрудникам банков, визовых центров, арендодателям, охранникам, и др.). Это приведёт к навязчивым вопросам и дискриминации при подаче заявления на работу, поиске жилья, обращении за услугами, и в других ситуациях. В некоторых случаях такое несоответствие документов может привести к насилию со стороны частных лиц. Таким образом, принятие рассматриваемого законопроекта приведёт к нарушению прав граждан на уважение частной жизни и медицинскую тайну.

4. Необходимость и соразмерность цели ограничения прав (ч.3 статьи 55 Конституции РФ)

Часть 3 статьи 55 Конституции устанавливает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Пояснительная записка к законопроекту предлагает два обоснования для принятия предложенного правового регулирования.

Во-первых, авторы пояснительной записки заявляют, что наличие законной возможности проведения определённых медицински необходимых вмешательств и изменения не актуальных юридических документов угрожает «традиционным российским духовно- нравственным ценностям». Тем не менее невозможно объяснить каким образом предоставление медицинской помощи и изменение документов в отношении очень небольшого числа пациентов с диагнозом «транссексуализм» в рамках единственного признанного официальной наукой метода лечения такого диагноза может угрожать нравственности. Напротив, эта практика существует многие десятилетия в СССР и России, а также множестве государств мира, которые уважают и поддерживают свои традиционные ценности. Более того, законопроект противоречит отечественной юридической и медицинской традициям.²⁷ Поэтому отсутствует связь между конституционно-значимой целью защиты нравственности и мерами, предлагаемыми в рассматриваемом законопроекте.

Во-вторых, пояснительная записка ссылается на свидетельства родителей о процедурных нарушениях в процессе получения медицинского «документа об изменении пола». В реальности выдача документа об изменении пола является сложным многоступенчатым процессом под контролем множества медицинских специалистов, которые несут соответствующую административную и уголовную ответственность. Сомнения вызывает и надёжность субъективного мнения родителей, поскольку и постановка диагноза «транссексуализм», и процедура изменения документов в связи с «изменением пола» доступна только совершеннолетним гражданам.

Более того, Конституционный Суд РФ неоднократно указывал, что в целях защиты публично значимых интересов законодатель обязан использовать не любые возможные, а наименее обременительные для субъектов правоотношений средства.²⁸

Несмотря на отсутствие доказательств наличия законной цели, если допустить, что принятие законопроекта преследует цель устранения правонарушений при проведении медицинских комиссий, меры, предлагаемые законопроектом для устранения таких нарушений, являются чрезмерными. Нарушения при проведении медицинских комиссий могут быть устранены с помощью дополнительного нормативного регулирования процедуры или надзора за её проведением. Другим правовым инструментом работы с проблемой является расследование конкретных случаев нарушений, как это делается, например, в случае злоупотреблений при назначении лекарств для лечения других психиатрических заболеваний. В любом случае, устранение нарушений в процессе лечения не требует полного исключения или ограничения права на доступ к медицинской помощи.

Кроме того, пояснительная записка к Проекту закона содержит ряд утверждений, не имеющих отношения к обоснованию необходимости принятия законопроекта.

Пояснительная записка указывает, что Конституция РФ не предусматривает «промежуточные» и «дополнительные» варианты пола. Однако, имеющееся законодательное регулирование также не предусматривает наличие «промежуточных» и «дополнительных» вариантов пола. Изменение половых признаков человека в результате медицинских вмешательств или изменение документов также происходит между двумя категориями: «мужчина» и «женщина».

Также пояснительная записка приводит статистику о росте обращений за изменением содержания графы «пол» в документах. Эта статистика отражает рост числа людей, обращающихся за изменением документов. Самое вероятное объяснение такого незначительного увеличения — это уточнение правового регулирования процедуры изменения документов в 2018 году, связанное с принятием Министерством здравоохранения РФ Приказа № 850н «Об утверждении формы и порядка выдачи медицинской организацией документа об изменении пола». Приведённая статистика не отражает увеличение числа людей с диагнозом «транссексуализм». Напротив, научная и медицинская статистика показывает, что процент населения с диагнозом «транссексуализм» является относительно неизменным и небольшим.

Наконец, пояснительная записка приводит некоторые идеологические соображения о защите российского общества от «деструктивного информационно-психологического воздействия». Во-первых, восприятие авторов законопроекта глобальных информационных процессов, не имеет отношения к единственному научно-признанному способу лечения людей с диагнозом «транссексуализм». Люди с таким диагнозом могут иметь традиционные взгляды, вести закрытый образ жизни, и не оказывать никакого информационного воздействия на общество. Во-вторых, даже если некоторые пациенты имеют расхождения во взглядах с авторами законопроекта, согласно Конституции РФ, именно права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, и никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Поэтому, право получать медицинскую помощь и право на уважение частной жизни не может быть ограничено по идеологическим причинам.

Принятие законопроекта повлечёт негативные последствия

Принятие рассматриваемого проекта закона приведет к следующим вредным последствиям:

Дискриминационное правоприменение и правовые коллизии при невозможности изменить документы, но возможности изменить половые признаки, в том числе за рубежом.
Ухудшение ментального здоровья людей с диагнозом «транссексуализм», увеличение риска суицидов и попыток самостоятельного изменения половых признаков без медицинского наблюдения.
Увеличение риска совершения преступлений на почве ненависти в отношении людей с диагнозом «транссексуализм» и рост напряжённости в обществе.
Увеличение нагрузки на судебную систему из-за необходимости разбираться в индивидуальных ситуациях о смене документов.

Заключение
Таким образом, принятие законопроекта нарушит нормы Конституции, федерального законодательства и международные обязательства Российской Федерации, а также приведёт к ряду серьёзных негативных последствий. С учетом изложенного выше, просим Государственную Думу Российской Федерации отклонить проект Федерального закона No 369814-8 «О внесении изменений в Федеральный закон "Об актах гражданского состояния" и Федеральный закон "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации"».